食品安全监督量化分级管理的法律分析及制度设计论证

食品安全监督量化分级管理的法律分析

阮赞林  史岚

(阮赞林 华东理工大学法学院教授

史岚 上海市食品药品监督管理局副处长)

摘要：

食品安全监管领域引入了量化分级管理模式，作为强化监管的新策略。为了确保“分级管理”的有效实施，并充分发挥其在提升食品安全标准、维护公众生命健康方面的功效，我们必须对制度构建进行全方位的探讨。这包括对制度构建的价值基础（如诚信经营和规范操作）进行深入分析，对工具性因素（如评价指标的科学性和合理性）进行评估，以及对程序性因素（如公平性、公正性和透明度）的论证。唯有监管方、受监管方及公众均对“分级管理模式”及其带来的成效表示认可与赞同，此举措方能实现既定目标。

关键词：

餐饮服务分级管理 制度设计

食品安全监管的量化分级管理是预测及应对食品安全风险的关键手段。近期，我国不仅在积极健全食品安全法律法规体系，还强化了对食品安全风险的深入分析研究，旨在提升食品安全监管的精准度和科学性。观察近年来的食品中毒案例，可以发现，多数中毒事件与餐饮服务环节的加工制作不当以及从业人员卫生意识不足密切相关。在这种形势下，对餐饮服务流程进行风险强化分析的问题引起了广泛关注，因此，食品安全监管的量化分级管理模式得以诞生。

《国家食品药品监督管理局关于迅速推进餐饮服务食品安全监督量化分级管理工作的通告》（简称“分级管理通告”）明确指出：对餐饮行业的食品安全实施量化与分级的管理措施。这里的“量化”是指在HACCP体系框架内，对餐饮制作与服务流程中的众多影响因素进行查找与识别，并将这些因素的数据进行量化分析。所谓“分级”，即通过量化数据来辨别风险程度的高低，精确判断不当操作或人员不良行为引发食品安全事故的可能性，进而对餐饮企业的食品安全管理水平进行风险评估，以此作为卫生监管的依据。

国家食品药品监督管理局于2012年推出的食品安全监督量化分级管理，被视为强化食品安全监管的一项重要措施。[1]众多地区正积极研究制定省级层面的具体分级管理办法、基础制度、实施细节、管理手册等。[2]这一新制度融入了食品安全风险评估的科学思想，对提升食品安全治理水平具有显著的正面影响。然而，鉴于这是一项需在全国范围内推广实施的操作性制度，其内涵和价值尚未得到明确阐释。[3]本文旨在从制度理性的视角出发，对食品安全监督量化分级管理的内涵、意义及实施步骤进行详细论述，力求让监管者和被监管者对该监管制度在价值层面达成基本共识。

一、食品安全监督量化分级管理的价值理性

价值理性强调行为所蕴含的内在价值，其焦点在于从若干实质性、特定的价值观念出发，评估行为的正当性。食品药品监管部门的主要任务是通过加强食品药品的安全监管，提升其安全标准，确保公众的生命安全和身体健康。“分级管理”便是实现这一核心任务的具体制度之一。那么，我们该如何确定这一制度的价值追求呢？

从国家食品药品监督管理局发布的《关于实施餐饮服务食品安全监督量化分级管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）中，我们可以了解到，“分级管理”旨在“全面执行餐饮服务食品安全责任”，并着重于“诚信经营”和“规范操作”，力求“提升餐饮服务单位食品安全管理水平”。我们认识到“分级管理”对于提升餐饮服务单位的食品安全管理水平具有重要意义，这一评价主要从“诚信经营”和“规范操作”两方面进行，而这一做法的基础在于餐饮服务业者作为食品安全的首要责任者。食品安全涉及多个责任主体，这些责任如同跳蚤般在各个主体间不断转移。“分级管理”制度将食品安全责任主体明确指向餐饮服务行业从业者[4]，政府实施的“分级管理”策略，旨在确保餐饮服务行业从业者承担起食品安全的首要责任，并对其“诚信经营”与“规范操作”进行评估。我们认同这种责任划分的合理性。然而，这份《指导意见》中的第五点却把“分级管理”的评定级别与“餐饮服务食品安全等级”画上了等号，我们觉得这样做并不恰当。

首先，“分级管理”与“食品安全等级”在本质上相同，它实际上为餐饮服务业者提供了食品安全方面的政府信用担保。“分级管理”通过实施“年度等级”和“动态等级”的评定，对餐饮服务业者进行分类，将其划分为“优秀”、“良好”和“一般”三个等级。那么，这些不同等级究竟反映了餐饮服务业者在哪些方面的不同呢？从《指导意见》中我们可以领悟到两层含义：其一，涉及“诚信经营与规范操作”等管理层面的不同等级；其二，指的是“餐饮服务食品安全”的等级差别。然而，我们觉得第二种含义中的“差异”表述不够科学。设想一下，若监管机构将某餐饮服务行业评定为“优秀”，即意味着其食品安全级别达到最高，这在客观上相当于政府监管部门为餐饮服务业者提供了“食品安全”的担保。消费者若认同这一观点，并看到政府信用（评定等级）对公众的公示，那么，当“优秀”等级的餐厅发生食品安全问题时，责任究竟应由谁来承担呢？政府监管部门是否应当对食品安全事件承担相应的民事赔偿或连带责任？鉴于此，我们提出，将“分级管理”制度的价值取向定位在评估餐饮服务从业者的“诚信经营”与“规范操作”上，这样的做法更为合理和科学。

其次，“分级管理”与“食品安全等级”概念相似，可能导致寻租现象。对企业而言，该制度是否能够创造效益，是评估其价值的关键指标，无论是外部还是内部制度，都应遵循此原则。若餐饮服务业被评为“优秀”等级，意味着其食品安全水平较高，这将吸引更多消费者光顾，进而扩大市场份额，实现高额利润。然而，餐饮业从业者追求卓越的竞争行为需付出相应的经济代价，他们会在追求利润的同时，对成本与收益的比率进行细致的计算。在追求利润的驱使下，他们不可避免地会权衡成本与利润的效率。在市场竞争机制尚未完善的环境中，通过“寻租”手段，成本相对较低而收益相对较高，这种行为足以对餐饮业从业者的决策产生显著影响。

我国举办的各类奖项评定活动颇为普遍有机食品法律，但其中通过不正当手段获奖并从中获利的现象亦屡见不鲜。比如，对于“有机食品”、“绿色食品”认证的认定过程，食品生产商是否严格遵循生产标准，监管机构是否严格依据标准进行认证，以及公众是否能够准确识别“有机食品”、“绿色食品”，这些都存在极大的不确定性。然而，商家往往借助这些奖项或标识，轻易获得了丰厚的经济回报。[9]

再次强调，“诚信经营和规范操作”理应成为消费者在“分级管理”体系中共同享有的主要成果。若“分级管理”能引导大众作出明智的用餐决策，即大众能够轻松辨识出哪些餐饮服务提供者是值得信赖的，哪些餐饮服务提供者的诚信度较低，那么，我们坚信，这便是“分级管理”对公众最具意义的贡献。那些外观豪华、内部设备完善、服务员面带微笑的高级餐厅，依据《餐饮服务食品安全监督动态等级评定表》的标准进行评估，能够获得“优秀”的评价。然而，这真的意味着它们的食品安全水平就一定很高吗？消费者是否能够接受这样的评价结果呢？“百年老店”的持续发展依赖于消费者的认可，而非某个部门的评价。“口碑胜过奖杯”这一说法恰如其分地反映了大众的心理。若将“分级管理”的意义定位在提升餐饮服务业者的诚信经营水平和规范操作标准，进而促使餐饮服务业者通过评价来推动自身建设和改进，切实树立起诚信经营的社会责任感，而非仅仅评定其食品安全等级有机食品法律，我们坚信这样的定位更能彰显“分级管理”的真正价值。

二、食品安全监督量化分级管理的工具理性

工具理性通过实践验证工具（手段）的实际效用，致力于寻求事物最大的效用，以服务于人的特定功利目标。其核心特征在于，它仅从效果最大化的立场出发，却忽略了人的情感与精神层面的价值。“分级管理”作为一种外部管理机制[12]，其核心在于处理监管者与被监管者，以及社会第三方（公众）之间的利益联系，而这些利益关系往往伴随着潜在的矛盾。一旦出现利益上的分歧，若其中掺杂了监管者或被监管者的个人情感，那么，对该制度本身的公正评价将变得难以进行。在确立了“分级管理”制度目标的基础上[13]，我们亟需从工具理性的视角，对《餐饮服务食品安全监督动态等级评定表》的科学性与合理性进行深入分析。若该评定表的“等级评定指标”设计得当，科学合理，那么在实施过程中，不仅能确保制度目标的达成，还能有效提升目标达成的效率。

（一）主观性指标导致评定结果的不确定性

国家食品药品监督管理局颁布的《餐饮服务食品安全监督动态等级评定表》（简称“等级评定指标”），包含9项一级指标，全面覆盖了餐饮服务的各个流程，且在一级指标之下，又细分出了58项二级指标。这些指标既包括了客观性指标，也包括了主观性指标。在采购和储存阶段，判断“是否满足索取证明文件、检查记录的规范”属于客观性指标，我们可以直接以“符合”或“不符合”来评定；然而，在加工和制作阶段，对于“凉菜搭配、裱花操作是否达标”这一问题，由于厨师所采用的烹饪技巧、刀工等“工艺”方面的差异，往往难以制定一个统一的标准。在审视“等级评定指标”的过程中，我们发现其中包含许多带有主观评价色彩的指标，这些指标在评定过程中不可避免地会融入评定者的个人情感，从而显著提升了评定结果的不确定性。基于工具理性的角度，这类等级评定应当尽量降低主观性评价指标的比重。

（二）“等级评定指标”应准确体现分级管理目标

若将“分级管理”的效用与“餐饮服务食品安全等级”所述内容相联系，依据餐饮服务单位近12个月内的等级评估情况，若年度平均得分达到9.0分或以上（包括9.0分），则评定为优秀；若年度平均得分介于8.9分至7.5分（包括7.5分），则评定为良好；若年度平均得分在7.4分至6.0分（包括6.0分）之间，则评定为一般。我们通常觉得被评为“优秀”的食品安全状况较好，而被评为“一般”的则相对较差，至于那些未评级（不包括新开餐饮服务企业）的，可能潜藏着较大的食品安全风险。然而，这些设计的“等级评定标准”是否真的能准确衡量食品安全水平呢？我们觉得这相当困难。众所周知，只有那些“无毒、无害，满足应有的营养标准，不会对人的健康造成急性、亚急性或慢性伤害”的食品，才能被认为是安全的。[14]但在“等级评定指标”体系中，对于餐饮服务提供者所供应的食品是否满足食品安全标准的考量非常有限[15]，而大多数指标则与餐饮服务提供者的“食品卫生”状况相关。评估食品的安全性涉及高度专业的领域，而目前通用的“等级评定标准”体系并不能确保向消费者准确传达某餐饮服务提供者所供应食品的安全性，亦或其安全性较低的信息。

（三）“等级评定指标”应符合效率要求

食品安全问题频发，迫切要求强化监管，这一社会需求日益凸显。“分级管理”的实施，关键在于如何选取少量关键指标，提升评定流程的效率，这对监管者的智慧提出了挑战。尤其是构建一个持久、稳定的监管机制，即“分级管理”，必须兼顾监管资源的合理分配以及餐饮服务行业的承受能力。若政府监管资源短缺，那么实施常态化的“分级管理”将面临重重困难；而一旦企业难以承受，这种“分级管理”便会转变为对民众的干扰。针对这一问题，一个可行的解决方案是简化“等级评定指标”。

（四）建议“等级评定指标”与其他制度的对接

各地区的“等级评定标准”需力求全国统一，尤其是那些可能对食品安全产生实质性影响的指标，以及与食品安全监管相关的其他制度，例如食品追溯、召回、关键点控制以及诚信记录等方面的因素。《通知》中提出的“分级管理”要求省级食品药品监管部门依据本地具体状况，确立详尽的实施计划，并对评估的标准和细节进行深入细化。《通知》立足于我国国情，充分考虑了不同地区的经济状况、饮食文化及传统习俗等因素，摒弃了单一化的“等级评定指标”做法。这种做法允许省级监管部门根据实际情况制定个性化的评定标准，充分展现了实事求是的原则。然而，从维护消费者食品安全权益的视角出发，有必要尽量降低各地在关键指标方面的分歧。此外，我们觉得，作为“分级管理”制度下产生的等级标识牌，其根本作用在于进行公示，这完全可以在全国范围内实现标准化。

三、食品安全监督量化分级管理的程序理性

制度的内在本质是理性，它是人们遵循规则的客观基础。一项制度是否拥有理性品质，不仅在于其价值目标的明确，还需在合理的程序中得到体现。程序理性通过其形式与合理性，彰显了制度的理性价值。制度价值的实现，在很大程度上取决于程序理性的形式与尊严价值的实现及其程度。

实现“分级管理”制度的价值，取决于各地食品药品监管部门在执行监督量化分级管理任务时，是否能够确保标准公之于众、执行尺度一致、管理过程清晰、最终结果公正。监管作为行政程序的一部分，其理性程序的基本原则包括公开性、公平性和公正性。那么，如何从制度层面确保“分级管理”程序的公开、公平和公正？我们认为，需要辅以以下机制。

（一）行政监督机制

《通知》中关于“分级管理”的规定，明确指出各地食品药品监管部门需遵循“许可者监管、分级者负责”的原则。然而，监管部门究竟应向同级的政府、人大还是消费者承担责任？此外，除了承担行政责任，是否还需承担民事责任？这些问题在《通知》中并未得到明确说明。当然，一旦违反了各种行政许可或行政监管规定，相关责任已在《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《餐饮服务许可管理办法》和《餐饮服务食品安全监督管理办法》等法律法规中明确。然而，对于“行政评级”这一行为，目前尚无既定的责任体系可供参照。尽管《通知》强调省级食品药品监管部门需确立餐饮服务食品安全监督量化分级管理的具体纪律，并保证执法人员在评定等级时保持客观与公正；同时，对于餐饮服务单位在等级评定方面提出的投诉与建议，需及时核实并予以认真处理，然而，依旧缺少一套完善的责任制度。“行政评级”与行业协会等自治性机构的评级有所区别，它依赖于行政权力。因此，有必要建立起一套对行政权力的内部监督体系以及外部救济途径。

（二）行政复议和行政诉讼机制

政府食品药品监管部门执行的“分级管理”措施，本质上是一种具体的行政举措。对于此类行政行为，被管理的行政主体享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。在执行“分级管理”的过程中，监管机构需根据餐饮服务提供者提交的材料进行评估，实地勘查现场，最终形成“优秀、良好、一般”的评定结论。餐饮服务业者若对评级结果存有异议，将采取行政复议或行政诉讼等救济手段，此时各级食药局作为被告便无法规避责任。在行政诉讼过程中，涉及多达58项的评定指标及其相关事实将成为关键证据，监管机关必须提供有效证据（举证责任由行政主体承担），这亦是程序公正的必然要求。

（三）损害救济机制

在被评为“优秀”级别的餐饮服务场所用餐时，若不幸遭遇食品安全问题，消费者能否向政府提出赔偿要求，抑或是政府与该餐饮企业需共同承担相应的责任？此外，若在“优秀”等级的餐饮服务场所用餐遭受损害，消费者是否能够获得比在“良好”或“一般”等级的餐饮服务场所遭受相同损害时更高的赔偿，即惩罚性赔偿？《通知》强调，各地食品药品监管部门需借助报纸、广播、电视、网络等多样化渠道，大力推广监督量化分级管理工作。同时，应大力开展“寻找笑脸就餐”的宣传活动，以此促使公众提升健康消费意识，主动选择食品安全等级较高的餐饮服务单位用餐，共同营造全社会关注饮食安全的积极氛围。然而，尽管消费者出于对政府评级的信赖，纷纷选择前往被评为“优秀”级别的餐饮服务场所用餐，企业作为承担民事责任的主要责任方理应肩负起相应的责任，但负责等级评定的监管部门，是否也应当承担相应的民事责任呢？

只有那种在程序上确保公平且拥有便捷救济途径的制度，才能保持活力，才有可能在监管机构、被监管对象、消费者等各方主体的不断较量中，逐步实现优化、迈向成熟。

四、结语

“分级管理”这一举措至关重要，它关乎众多利益相关方的权益，因此必须综合考虑各方的利益。“分级管理”具有深远的意义，若要将其落实到位，在进行“顶层设计”时，务必追求科学性和合理性。“分级管理”的实施需要大量的财政及其他资源投入，而这些资源应当被高效利用，确保每一分钱都花在刀刃上。“分级管理”作为一项创新措施，理应持开放态度，搭建便捷的建言献策平台，以使制度更加富含理性元素。提升食品安全水平，确保公众的生命与健康，这是全社会共同承担的责任，每个人都应尽一份力。唯有大家齐心协力，营造积极向上的社会环境，才能达成这一目标。“包容”正是当前社会亟需倡导的基本理念之一。新措施难免会遇到各种各样的问题，对此，我们同样应持宽容的态度。本文旨在探讨的并非对新制度进行挑剔，而是期望它能设计得更加完善，其功能能够得到更充分的发挥。

注释

美国对餐饮企业实施了监督评分体系，这一体系通过将食品检查项目编制成表格，并为每个项目设定评分区间，让食品监管人员在检查过程中依据实际情况判定各项目的得分及综合评分。德国与爱尔兰在食品安全监管的各个环节均采纳了风险管理理念，依据风险等级的高低，对餐饮业实施分级管理。

请查阅《湖北省关于迅速推进餐饮服务食品安全监督量化分级管理的实施指导意见》；《湖北省餐饮服务食品安全的基本管理制度》；《广西壮族自治区餐饮服务食品安全分级分类综合评估管理暂行办法》；《广东省餐饮服务食品安全量化分级管理的规定》（粤食药监食[2011]144 号）；《四川省餐饮服务食品安全监督量化分级管理的具体细则》；《吉林省餐饮服务食品安全监督量化分级管理的指导手册》。

在国家食品药品监督管理局的相关文件里，“分级管理”被明确界定为执行特定任务的行为。然而，根据其实施的具体标准来看，我们觉得它更接近于一项日常运行的体制。

在餐饮服务的责任归属问题上，我们不应将食品安全责任推给原材料供应商，亦不能将责任归咎于政府监管机构，唯有餐饮服务提供者自身才应承担这一责任。

《关于迅速推进餐饮服务食品安全监管等级划分管理的工作指导文件》第五款内容规定：需加强宣传与信息公开。各地食品药品监督管理部门需增强对餐饮服务食品安全监督量化分级管理工作的宣传推广，通过多样化的手段，向餐饮服务单位普及餐饮服务食品安全监督量化分级管理工作的重大意义、评定准则、操作流程以及相关规范，并迅速向社会公众公开餐饮服务食品安全评级信息，积极号召社会各界共同参与监督工作。

在诚信经营与规范操作之上，政府确保食品安全的作用更能影响消费者的决策。餐饮业者的诚信与否、操作是否规范，通常在一次交易中就能得到评判；然而，对食品安全水平的评估却较为复杂，主要是因为它对公众健康的潜在影响难以准确评估。理论上，这种影响可以通过不同的百分比来进行量化。因此，消费者在食品安全性方面相比较于

诚信经营、规范操作等更愿意认可政府的评价。

美国经济学家布坎南提出了“寻租”这一理论。该理论强调，在市场经济尚不健全的背景下，众多利益相关者常常通过贿赂手段来获取权力，从而在权钱交易中获取便利与保障，进而实现不公平竞争并获取丰厚的利润。在这种异常情况下所获得的利润，在现代经济学中被称为“租”。权力寻租现象成为了权力腐败的强大驱动力。

政府加强了对微观领域的调控力度，然而却未能满足经济和市场发展所需的服务，这一状况反而激发了企业家进行寻租行为的动力。《北京日报》，2006年9月25日。

在首届中国有机产业峰会上，太原市特石高科技生态循环绿色农业示范基地的负责人李建军提出，当前认证体系存在监督不足的问题。他指出，即便农场通过了认证，也不能保证其所有作物均符合有机标准。“并非所有认证农场生产的作物都是有机的，”李建军强调，“可能只是部分土地或特定作物获得了认证。”李建军还提到，部分农户可能会将有机产品与其他非有机产品混淆销售。

将不同机型产品掺杂销售以保障收益来源。”“目前来看，我们只能寄希望于他们的道德良知。”“这一现象在《中国日报》2011年12月29日的报道中有所提及，文章标题为‘有机标签被滥用、作用被夸大’。”此外，“有机食品”和“绿色食品”的价格通常比无标识食品要高，这也成为了部分生产者获取非法利益的重要途径。

该评定表所列的9项一级指标中，有8项涉及服务提供者的软硬件设施及其日常管理规范，而直接关联食品安全的指标，主要集中在第8项“食品添加”上。假如某餐饮服务提供者将死鱼红烧后当作活鱼出售，按照评定表中的指标要求，这似乎并不会对评级结果造成影响。

食品安全质量存在差异，若以百分比衡量，其安全度可从低至高直至达到满分。然而，要确定对人体健康的影响达到何种百分比才属安全，实属不易评估。餐饮服务业中，各商家提供的食品质量自然有优劣之分，但仅凭“分级管理”将某商家评定为“C”级，并不能断定其食品质量必然不佳。

不达标。换言之，我们不应将食品安全的标准与食品的品质级别混为一谈。然而，“分级管理”的做法却正是将这两者混淆在一起。

[12]区别于行政部门内部管理制度。

若以“分级管理”作为目标，旨在确保餐饮服务业者能够诚信经营并遵循规范，以提升整个行业的信誉与标准。

操作”进行等级评价。

[14] 《食品安全法》第99 条第一款第2 项。

我们认为，这些二级指标主要集中体现在“食品添加剂”这一环节。

国家食品药品监督管理部门发布了《关于迅速推进餐饮服务食品安全监督等级划分管理工作的指导意见》。

该文最初发表于《华东理工大学学报》（社会科学版）2013年第6期。我们对作者授权本公众号发布该文表示衷心感谢。如需转载本版内容，请务必保留原文出处，并明确指出转载自“规制与公法”（）公众号。